9.1. Forvaltningsloven

9.1.1. Lovens område

Forvaltningsloven gælder i henhold til § 1, stk. 1, for alle dele af den offentlige forvaltning.

Loven gælder som hovedregel kun for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. § 2, stk. 1. Sager om såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed er ikke omfattet. Uden for loven falder således fx patient- og anden klientbehandling, undervisning og rådgivning.  

Bestemmelserne om inhabilitet gælder også for behandlingen af sager om privatretlige dispositioner, herunder indgåelse af kontraktsforhold o.l., jf. forvaltningslovens § 2, stk. 2. Lovens bestemmelser om bl.a. tavshedspligt, jf. § 27, videregivelse, jf. § 28, og indhentning af oplysninger, jf § 29, gælder for al virksomhed inden for den offentlige forvaltning.

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986).

I det følgende er fremstillingen i en række tilfælde suppleret med udtalelser fra Folketingets Ombudsmands Beretninger (FOB).

9.1.1.1. Afgørelsesbegrebet

Afgørelser er udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

En række grundlæggende beslutninger, som det offentlige træffer som arbejdsgiver i forhold til de ansatte, betragtes, efter praksis fra Folketingets Ombudsmand som afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Som eksempler på afgørelser på personaleområdet kan nævnes sager om

  • ansættelse
  • forfremmelse
  • afskedigelse (også inden for prøvetiden)
  • forlængelse af prøvetiden for tjenestemænd
  • ændringer i ansættelsesforholdet, der er så indgribende, at de for tjenestemænd giver ret til afsked med pension og for overenskomstansatte kun kan gennemføres med et varsel svarende til opsigelsesvarslet
  • suspension af tjenestemænd og midlertidig overførelse til andet arbejde
  • lønindeholdelse/lønstandsning i forbindelse med suspension eller ulovlig udeblivelse samt efterbetaling af indeholdt løn under suspension
  • pålæg af disciplinærsanktioner efter tjenestemandsloven
  • advarsler til og disciplinært begrundede forflyttelser af overenskomstansatte
  • diskretionær ændring af tjenestested begrundet i individuelle forhold hos den ansatte, som har negativ indflydelse på ansættelsesforholdet, herunder samarbejdsvanskeligheder
  • tildeling af tjenestefrihed/orlov
  • fastsættelse af boligbidrag for statens tjenesteboliger. 

Uden for afgørelsesbegrebet falder derimod tjenestebefalinger og beslutninger, der er udslag af arbejdsgiverens ledelsesret, fx om

  • institutionens organisation
  • hvorledes de ansatte skal udføre deres arbejde
  • hvor inden for ansættelsesområdet en ansat skal gøre tjeneste, herunder forflyttelser, der ikke er begrundet i en kritik af den ansattes adfærd
  • fastlæggelse af vagtskemaer
  • placering af ferie
  • placering af fridage
  • pålæg om overarbejde
  • pålæg om deltagelse i efteruddannelse som led i tjenesten
  • fastsættelse af boligbidrag for statens lejeboliger. 

Ydelse af lokallønstillæg falder ligeledes uden for afgørelsesbegrebet. Dette er fastslået af Østre Landsret i dom af 22. december 2003, hvor retten fandt, at en arbejdsgivers beslutninger i forbindelse med indgåelse af lokallønsaftaler ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, og at der dermed ikke er krav om partshøring og begrundelse. Retten henviste herved til, at grundlaget for fordeling af lokallønsmidler er af aftaleretlig karakter. Dommen blev af de grunde, der er anført af landsretten, stadfæstet af Højesteret ved dom af 14. april 2005 (UfR 2005.2111H).

Det er heller ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage en ansat for tjeneste uden indskrænkninger i løn eller andre rettigheder efter ansættelsesforholdet, mens det overvejes, om der er grundlag for at afskedige den pågældende. Der henvises til Vestre Landsrets dom af 29. november 2006. I visse tilfælde kan beslutningen dog være så indgribende, at det følger af almindelige principper om god forvaltningsskik, at beslutningen bør begrundes, og at den ansatte bør have lejlighed til at udtale sig.

Ombudsmanden har tilsvarende i en konkret sag (FOB 1998, side 423) udtalt, at det næppe kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand at fritage ansatte for tjeneste uden lønreduktion og derefter i et vist omfang lade dem stå til rådighed for en såkaldt jobbørs, der havde til opgave at sørge for, at de blev genbeskæftiget. Da overførslen måtte forventes at blive af en vis varighed og indebar en væsentlig ændring i arbejdets omfang, havde det dog efter ombudsmandens opfattelse været bedst stemmende med god forvaltningsskik at begrunde beslutningen og give de ansatte mulighed for at udtale sig om spørgsmålet inden overførslen.

Det er ikke muligt at foretage en udtømmende opregning af, hvilke beslutninger der er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Det anbefales imidlertid at følge forvaltningslovens regler, hvis der opstår tvivl om, hvorvidt en beslutning må betragtes som en afgørelse.

9.1.1.2. Partsbegrebet

En række af forvaltningslovens bestemmelser er specielt af betydning for den, der er part i en sag. I personalesager vil parten typisk være den ansatte. De forhandlingsberettigede organisationer er derimod ikke parter i forvaltningslovens forstand i sådanne sager. Om partsbegrebet henvises i øvrigt til pkt. 50-55 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

9.1.2. Notatpligt

I afgørelsessager skal en myndighed, når den pågældende myndighed mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1.

Endvidere skal myndigheden i afgørelsessager tage notat om væsentlige sagsbehandlingsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. lovens § 13, stk. 2.

9.1.3. Inhabilitet

Forvaltningslovens §§ 3-6 indeholder generelle regler om personlig inhabilitet. De former for interessekollision, der kan medføre inhabilitet, er opregnet i § 3, stk. 1. Reglerne skal sikre, at afgørelser mv. ikke påvirkes af uvedkommende hensyn.

Den, der er inhabil i en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3. Den, der kan være inhabil, skal normalt underrette sin foresatte om inhabiliteten, jf. § 6, stk. 1.

Reglerne om inhabilitet har fx betydning, når der skal træffes afgørelse om ansættelse, forfremmelse og afskedigelse, og i tilfælde, hvor der skal afgives udtalelser i henhold til TL § 8, stk. 1, jf. kapitel 15.

9.1.4. Vejledningspligt

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Denne regel gælder også for så vidt angår personaleadministrationen.

Myndigheden har herudover i et vist omfang pligt til på eget initiativ at vejlede den ansatte i afgørelsessager, fx om de regler, der gælder på området, jf. FOB 1990, side 357.

9.1.5. Partsrepræsentation

Den, der er part i en sag, kan som hovedregel på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 1.

9.1.5.1. Hvem kan repræsentere?

Forvaltningsloven indeholder ingen regler om, hvem der kan repræsentere eller bistå parten. Den pågældende kan derfor lade sig repræsentere eller bistå af sagkyndige, fx en advokat, en tillidsrepræsentant eller af andre. Parten kan også lade sig repræsentere eller bistå af en organisation, også selv om organisationen ikke er forhandlingsberettiget efter de ansættelsesretlige regler. Der kan efter omstændighederne forlanges dokumentation for fuldmagtsforholdet.

Om tjenestemænds ret til at møde med bisidder under tjenstligt forhør, se også kapitel 29.

9.1.5.2. Undtagelser

Reglerne om partsrepræsentation gælder ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå af andre findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 2. Det er i forarbejderne forudsat, at der kun i ganske særlige tilfælde bør nægtes en part adgang til at lade sig repræsentere eller bistå af andre under sagens behandling.

Reglerne om partsrepræsentation gælder således ikke, når partens medvirken er af betydning for sagens afgørelse. Det vil fx være tilfældet i forbindelse med helbredsundersøgelser, der kræves efter TPL § 32, stk. 1, eller under tjenstligt forhør. Parten vil dog i disse tilfælde kunne lade sig bistå af andre, fx have en bisidder.

 

9.1.5.3. Omkostninger

Omkostninger ved eventuel sagkyndig bistand er myndigheden uvedkommende, medmindre myndigheden har særlig hjemmel eller pligt til at dække udgifterne, eller dette følger af almindelige erstatningsretlige regler. Tjenestemandsloven indeholder bl.a. regler, hvorefter udgifterne til en tjenestemands bisidder under tjenstligt forhør kan godtgøres i visse tilfælde, jf. kapitel 29.

9.1.6. Partsaktindsigt

Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1.

9.1.6.1. Omfang

Partsaktindsigten omfatter efter forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, alle dokumenter, der vedrører sagen. Retten til aktindsigt efter forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 1, i et dokument, der er afsendt af en myndighed til andre end den part, der anmoder om aktindsigt, gælder først fra dagen efter afsendelsen, jf. lovens § 9, stk. 4. Retten til aktindsigt omfatter endvidere indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2. Der kan også være tale om ikke-skriftligt udformet materiale. Om dokumentbegrebet henvises i øvrigt til pkt. 4.1.4 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen.

9.1.6.2. Undtagelser

Der er dog visse undtagelser fra retten til partsaktindsigt.

I sager om ansættelse og forfremmelse har ansøgeren kun krav på at blive gjort bekendt med de dokumenter mv., der vedrører den pågældendes egne forhold, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3. Sådanne sager er heller ikke omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

I TL § 5 er der dog særlige regler om udlevering af ansøgerlister i forbindelse med ansættelse i tjenestemandsstillinger, jf. kapitel 15.

Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke afgivet til udenforstående.

Dokumenter, der afgives til udenforstående, fx til en borger eller en anden forvaltningsmyndighed, mister deres interne karakter, og kan i så fald ikke undtages fra aktindsigt, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. 

Interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, er dog i henhold til forvaltningslovens § 13 omfattet af retten til aktindsigt, når

  • dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse
  • dokumentet alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter offentlighedsloven, jf. afsnit 9.1.2 eller
  • dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Retten til aktindsigt omfatter efter forvaltningslovens § 14 ikke visse særlige dokumenter:

  • Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.
  • Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
  • Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Ministeriers og styrelsers brevveksling med Kammeradvokaten, Justitsministeriets lovafdeling og Finansministeriet i forbindelse med retssager, voldgiftssager o.l. på personaleområdet falder ind under § 14, stk. 1, nr. 3, jf. FOB 1990, side 63, og er dermed ikke omfattet af retten til aktindsigt. Bestemmelsen kan også anvendes ved overvejelse af, om retssag mv. bør føres, og ved brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål. Det er dog en forudsætning, at en retssag e.l. er en nærliggende mulighed.

9.1.6.3. Ekstraheringspligt

Oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse, er uanset forvaltningslovens § 12 og § 14 omfattet af retten til aktindsigt, jf. § 14 a. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i sådanne dokumenter, der er omfattet af § 12 og § 14, nr. 1 og 2.

Herudover fremgår det af lovens § 14 b, at i sager, hvor det er almindelig praksis at indhente eksterne faglige vurderinger af spørgsmål til brug for afgørelsen af den pågældende type sager, omfatter retten til aktindsigt oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, som måtte være foretaget af de pågældende spørgsmål.

 

9.1.6.4. Begrænsninger

Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. nærmere forvaltningslovens §§ 15-15 b. I lovens §§ 15-15 b opregnes en række hensyn, der kan begrunde undtagelse fra aktindsigt.

Gør de hensyn, der er nævnt i §§ 15-15 b, sig kun gældende for en del af et dokument, skal der meddeles parten aktindsigt i dokumentets øvrige indhold, jf. § 15 c. Dette gælder dog ikke, hvis

  • det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i §§ 15-15 b
  • det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller
  • det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold. 

 

9.1.6.5. Behandling af aktindsigtssager

Myndigheden skal snarest tage stilling til, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette, på grund af fx sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den aktindsigtssøgende skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet.

Nærmere regler om afgørelse af sager om aktindsigt og klageadgang findes i forvaltningslovens §§ 16 og 17.

9.1.6.6. Udsættelse af sagen

Hvis en part under behandlingen af en sag anmoder om aktindsigt, og anmodningen efter loven skal imødekommes, skal sagens afgørelse udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, jf. forvaltningslovens § 9 b, stk. 1.

Det gælder ifølge § 9 b, stk. 2, dog ikke, hvis

  • udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse
  • partens interesse i udsættelse findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod udsættelse.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen efter anmodning fra parten i forbindelse med retten til at afgive udtalelse, se afsnit 9.1.11.

9.1.6.7. Egenacces

Efter de nærmere regler i offentlighedslovens § 8 har den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, ret til at blive gjort bekendt med oplysningerne, uanset om den pågældende er part i en sag.

9.1.7. Partshøring efter forvaltningsloven

Forvaltningsloven indeholder i §§ 19 og 20 regler om myndighedens pligt til at foretage partshøring.

Partshøringen skal sikre, at den, der er part i en sag, får mulighed for at gøre sig bekendt med og kommentere myndighedens beslutningsgrundlag, inden der træffes afgørelse.

9.1.7.1. Hvad skal der høres om?

Partshøring skal ske, når parten ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Myndigheden bør gå ud fra, at parten ikke er bekendt med, at en oplysning eller vurdering indgår i grundlaget for sagen, medmindre andet klart fremgår.

Oplysninger om en sags "faktiske grundlag" omfatter således egentlige faktuelle oplysninger. Ved en "faglig vurdering" forstås navnlig en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. Vurderingen skal være "ekstern", dvs. være foretaget af en anden end myndigheden selv.

Om partshøring over myndighedens egen bedømmelse af sagen henvises til afsnit 9.1.8 og afsnit 9.1.8.2.

Myndigheden kan gøre den pågældende part bekendt med oplysningerne fx ved at give vedkommende en kopi af de relevante dokumenter eller en fremstilling af sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.

Nedenfor angives nogle situationer, hvor anvendelse af høringsreglerne kan give anledning til særlig tvivl.

Hvis myndigheden ønsker at afskedige en ansat på grund af sygdom, skal vedkommende høres over en eventuel lægeerklærings konklusion, medmindre den ansatte er bekendt med oplysningerne og med, at disse indgår i grundlaget for afgørelsen.

Ved afsked af et større antal kvalificerede medarbejdere som følge af nedskæringer begrundet i lønsumsmangel skal de pågældende høres over årsagen til arbejdsmanglen, fx budgetnedskæringer, og om, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består. De skal endvidere høres over de kriterier, som myndigheden lægger vægt på, samt høres over, at de på baggrund af disse kriterier påtænkes afskediget.

Der kræves ikke herudover en uddybning af myndighedens vurdering af de pågældende medarbejdere i forhold til andre medarbejdere, jf. Østre Landsrets dom af 25. maj 2005, hvor retten fandt, at en uddybning af pågældendes relative vægtning i forhold til andre kvalificerede medarbejdere ligger uden for begrundelseskravet i forvaltningslovens § 19. Landsrettens afgørelse er stadfæstet af Højesteret den 27. november 2006 (UfR 2007.537 H).

Afgørelser om bortvisning skal træffes hurtigst muligt efter misligholdelsen, jf. kapitel 31. Denne betingelse må tilsvarende anses for opfyldt, hvis partshøringen er iværksat hurtigst muligt efter misligholdelsen, selv om høringen medfører, at afgørelsen om bortvisning først kan træffes senere.

Partshøring i bortvisningssager skal ses i sammenhæng med, at det er en materiel betingelse for at bortvise, at arbejdsgiveren reagerer hurtigt på de forhold, som berettiger til bortvisning. I U 2007.692Ø forløb der fem arbejdsdage fra episoden, der førte til bortvisning, og indtil partshøringen blev iværksat. Under hensyn til karakteren af den hændelse, sagen angik, var adgangen til at bortvise medarbejderen ikke fortabt.

På baggrund af dommen må det antages, at kravet om en hurtig reaktion opretholdes i disse sager, men at en hurtig iværksat bortvisning - hvoraf det fremgår, at arbejdsgiveren agter at træffe afgørelse om bortvisning - er tilstrækkeligt til at opfylde kravet om, at der skal reageres med det samme.

I forbindelse med disciplinære forhold skal den ansatte høres såvel over den tjenstlige indberetning som over en eventuel beretning og indstilling fra forhørslederen, jf. kapitel 29.

9.1.7.2. Opsigelsesvarsler mv.

Afskedigelse kan først finde sted, når partshøringen er gennemført. Dette kan have betydning for længden af eventuelle opsigelsesvarsler og i forbindelse med afskedigelse af prøveansatte.

9.1.7.3. Undtagelser

Pligten til partshøring efter forvaltningsloven gælder ikke i de tilfælde, der er nævnt i lovens § 19, stk. 2, og § 20, stk. 1. Pligten til partshøring gælder heller ikke, i det omfang der er fastsat regler herom i henhold til § 19, stk. 3. Det beror på en konkret vurdering i den enkelte sag, om disse undtagelsesbestemmelser er anvendelige.

9.1.8. Videregående pligt til partshøring

I praksis er det fast antaget, at der i visse typer af sager gælder en ulovbestemt grundsætning om partshøring, der går videre end forvaltningslovens regler.

9.1.8.1. Hvilke sager?

Det drejer sig om sager om uansøgt afsked af disciplinære grunde, bortvisning og disciplinære sanktioner.

Det er i ombudsmandspraksis antaget, at tilsvarende gælder, hvis samarbejdsvanskeligheder mv. indgår i grundlaget for den påtænkte afsked. Vestre Landsret har imidlertid i en dom af 19. juni 2006 fastslået, at en diskretionær ændring af en ansats tjenestested og arbejdsopgaver begrundet i samarbejdsvanskeligheder ikke medfører en pligt til udvidet partshøring. Dommen er stadfæstet af Højesteret ved dom af 6. december 2007 (UfR 2008.636 H). 

Den videregående pligt til partshøring gælder heller ikke for sager om uansøgt afsked udelukkende på grund af arbejdsmangel, besparelser o.l. eller sygdom.

9.1.8.2. Hvad skal der høres over?

Partshøring efter denne grundsætning omfatter ikke blot sagens faktiske omstændigheder, jf. afsnit 9.1.7.1, men også myndighedens egen vurdering af sagens bevismæssige og retlige spørgsmål.

Det må således antages, at myndigheden i almindelighed skal give den ansatte en redegørelse for grundlaget for den påtænkte afsked eller sanktion, herunder de forhold fra den ansattes side, der lægges vægt på, og myndighedens foreløbige opfattelse af sagen.

Hvis der er bevismæssige spørgsmål, skal redegørelsen også angive myndighedens bevismæssige vurderinger.

Redegørelsen skal tillige indeholde myndighedens syn på sagens retlige spørgsmål, herunder de retsregler, der tænkes anvendt, og anvendelsen af reglerne på den konkrete sag.

9.1.8.3. Høringens form

Redegørelsen bør være skriftlig.

9.1.9. Høringsfrister

Myndigheden kan og bør fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. § 19, stk. 1. Parten bør samtidig orienteres om, at myndigheden kan træffe afgørelse uden at afvente den pågældendes svar, hvis fristen overskrides.

Fristen skal fastsættes, så parten har rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og overveje udtalelsens form og indhold. Længden kan fastsættes under hensyn til omfanget af oplysningerne og til sagens karakter, herunder om parten tidligere har været hørt om andre dele af sagen, og om sagens karakter betyder, at parten kan have behov for sagkyndig medvirken til udformning af udtalelsen.

Hvis parten ønsker fristen forlænget, bør myndigheden normalt imødekomme dette ønske, medmindre det væsentligt strider mod de hensyn, myndigheden lagde vægt på ved fastsættelse af fristen.

Hvis der ikke fastsættes en svarfrist, bør det gøres klart for parten, at myndigheden først fortsætter sagens behandling og træffer afgørelse, når udtalelsen er modtaget.

9.1.10. Høring efter ansættelsesretlige regler

De forvaltningsretlige høringsregler kan være suppleret af regler i den øvrige lovgivning, overenskomster mv.

9.1.10.1. Afsked af tjenestemænd

Eksempelvis indeholder TL § 31, stk. 1, regler om høring af vedkommende centralorganisation og af tjenestemanden selv i forbindelse med uansøgt afsked.

Pligten til at høre tjenestemanden selv efter tjenestemandsloven må antages at være opfyldt ved den forvaltningsretlige høring og vil derfor kunne foretages i samme ekspedition som denne.

9.1.10.2. Afsked af tillidsrepræsentanter

Efter aftalen om tillidsrepræsentanter i staten mv. kan en tillidsrepræsentant ikke afskediges, før sagen har været forhandlet med den personaleorganisation, som den pågældende er medlem af. Denne forhandling kan ikke erstatte den forvaltningsretlige høring af den ansatte selv.

Læs mere om tillidsrepræsentanter i kapitel 6.

9.1.11. Retten til at afgive udtalelse

Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen, jf. forvaltningslovens § 21, stk. 1.

Retten til at forlange sagen udsat gælder efter § 21, stk. 2, dog ikke, hvis

  • udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,
  • partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller
  • der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Om myndighedens pligt til at udsætte sagen i forbindelse med anmodning om partsaktindsigt, se afsnit 9.1.6.6.

9.1.12. Begrundelse

9.1.12.1. Afgørelsens form

Afgørelser om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner bør meddeles skriftligt til den ansatte. Det anbefales, at også andre personaleretlige afgørelser normalt meddeles eller bekræftes skriftligt. Dette gælder også i de tilfælde, hvor de ansættelsesretlige regler ikke indeholder krav herom.

Det er myndigheden, der har bevisbyrden for, at afgørelsen er kommet frem til den pågældende part.

Normalt vil myndigheden kunne løfte denne bevisbyrde ved detaljeret at redegøre for proceduren for afsendelse af post ("systembeviset"). Afgørelsen må herefter anses for at være kommet (rettidigt) frem, medmindre der foreligger oplysninger – fx fra Post Danmark – der kan sandsynliggøre et andet forløb.

Ombudsmanden har i en udtalelse af 28. januar 2011, der er offentliggjort på www.ombudsmanden.dk, udtalt, at såfremt der er tale om en usædvanligt indgribende afgørelse, vil dette kunne spille ind ved domstolenes vurdering af den bevissikkerhed, der skal foreligge, for at et brev er afsendt og kommet frem.

9.1.12.2. Skriftlige afgørelser

En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold, jf. forvaltningslovens § 22.

9.1.12.3. Mundtlige afgørelser

Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold. En anmodning herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 23, stk. 1.

En anmodning om en skriftlig begrundelse skal besvares snarest muligt. Hvis anmodningen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at anmodningen er modtaget af myndigheden, skal myndigheden underrette den pågældende om grunden hertil samt om, hvornår anmodningen kan forventes besvaret, jf. § 23, stk. 2.

9.1.12.4. Begrundelsens indhold

Begrundelsen skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme begrundelsen. De nærmere regler om begrundelsens indhold findes i forvaltningslovens § 24.

Begrundelsen skal normalt indeholde

  • en henvisning til de relevante retsregler
  • en sagsfremstilling
  • en redegørelse for hovedhensynene i skønsmæssige afgørelser
  • en stillingtagen til partsanbringender.

9.1.12.5. Retsregler

Begrundelsen skal indeholde en præcis henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Der skal således henvises til de relevante love og overenskomster med titel, nr. og dato samt paragraffer, stk., nr., litra, led osv. Det anbefales at bruge betegnelsen lov om tjenestemænd i stedet for det almindelige kaldenavn tjenestemandsloven. Tilsvarende gælder lov om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer frem for funktionærloven.

I det følgende gives nogle eksempler på henvisninger til retsregler.

I sager om uansøgt afsked af tjenestemænd skal der henvises til lov nr. 511 af 18. maj 2017 om tjenestemænd § 28, 1. eller 2. pkt. Hvis der er tale om disciplinær afsked, skal der henvises til § 24, 1. pkt., jf. § 28, 1. eller 2. pkt. Hvis afskedsgrunden er alder, skal der henvises til § 29, jf. § 28, 1. pkt., og til eventuel lovgivning eller aftale om pligtig afgangsalder.

Ved afskedigelse af funktionærer skal der henvises til § 2 i lov nr. 81 af 3. februar 2009 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer. Hvis den pågældende er omfattet af en kollektiv overenskomst, skal der tillige henvises til overenskomstens afskedsbestemmelse. Tilsvarende gælder for overenskomstansatte, der ikke er funktionærer, men som i henhold til overenskomsten er tillagt funktionærrettigheder.

Funktionærloven indeholder ikke nogen direkte bestemmelse om bortvisning. I sager om bortvisning af funktionærer kan der i begrundelsen henvises til, at adgangen til bortvisning er forudsat i § 4, § 2 b, stk. 3, jf. stk. 1, og § 3, stk. 1, i lov nr. 81 af 3. februar 2009 om retsforholdet mellem arbejdsgivere og funktionærer.

9.1.12.6. Sagsfremstilling

Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Hvor omfattende og detaljeret redegørelsen skal være, afhænger af den enkelte sag. Der kan bl.a. tages hensyn til, om parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og om omstændighederne i øvrigt er velkendte for den pågældende. Herudover kan det indgå i vurderingen, om sagen er kompliceret. Hvis der er uenighed om sagens faktiske omstændigheder, skal begrundelsen referere de modstridende versioner, og det skal udtrykkeligt angives, hvilken version myndigheden har lagt til grund.

Navnlig i sager om uansøgt afsked, bortvisning og disciplinære sanktioner er det vigtigt, at begrundelsen indeholder en fyldestgørende sagsfremstilling.

I det følgende gives nogle eksempler på oplysninger i sagsfremstillingen.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel skal der gives oplysning om årsagen til arbejdsmanglen. Der skal desuden gøres rede for, hvori arbejdsmanglen/besparelserne består.

I sager om afsked på grund af sygdom skal der gives oplysning om, i hvilke perioder eller fra hvilken dato den ansatte har været syg.

I sager om afsked på grund af uegnethed eller samarbejdsvanskeligheder skal der gives en nærmere beskrivelse af de utilfredsstillende forhold, jf. FOB 1986, side 93, og kapitel 31.

I sager om afsked af tjenestemænd af disciplinære grunde er det ikke tilstrækkeligt blot at henvise til det tjenstlige forhør, hvis forhørsprotokollen ikke samtidig er vedlagt, jf. FOB 1990, side 400.

I sager om afsked af tjenestemænd på grundlag af en straffedom, jf. TL § 24, 3. pkt., og kapitel 29, skal der redegøres for, hvilken retsinstans der har afsagt dommen og datoen for dommens afsigelse. Der skal endvidere være en (kort) redegørelse for indholdet af de bestemmelser, som den pågældende er straffet efter, samt oplysning om strafudmålingen, jf. FOB 1990, side 400.

9.1.12.7. Hovedhensyn

Ved skønsmæssige afgørelser skal der i begrundelsen være en redegørelse for de hovedhensyn, der har været bestemmende for udøvelsen af skønnet, dvs. de kriterier, der er lagt til grund for afgørelsen. Afgørelsen i personaleretlige sager vil i vid udstrækning være skønsmæssige, idet betingelserne for at træffe afgørelsen og/eller afgørelsens indhold ofte ikke er særligt præcist angivet i retsforskriften.

Kriterierne skal gengives i begrundelsen, også selv om det måske ikke er særligt flatterende for den pågældende, jf. FOB 1990, side 375. I afskedssager kan myndigheden i givet fald vedlægge en "neutral" attestation svarende til tjenesteattesten efter Ful. § 17, jf. kapitel 31.

Om begrundelser på afslag på stillingsansøgninger henvises til kapitel 15.

I det følgende gives nogle eksempler på hovedhensyn, der vil kunne gøre sig gældende. 

I afskedssager skal der redegøres for, hvorfor det findes nødvendigt at afskedige den pågældende.

I sager om afsked på grund af arbejdsmangel, hvor der er tale om valg mellem flere ansatte, skal der i begrundelsen redegøres for de kriterier, der har ført til at afskedige den pågældende. 

I sager om afsked på grund af sygdom skal der bl.a. redegøres for bedømmelsen af, hvor generende den ansattes fravær er for udførelsen af arbejdsopgaverne. Der skal endvidere redegøres for vurderingen af udsigten til, at den ansatte bliver rask igen. Der kan fx henvises til en eventuel lægeerklærings oplysninger om sygdommens art og konklusionen med hensyn til generhvervelse af arbejdsevnen.

I sager om afsked på grund af uegnethed og samarbejdsvanskeligheder skal der redegøres for myndighedens vurdering af disse forhold.

I sager om afsked af disciplinære grunde skal der redegøres for, hvorfor forholdet gør den pågældende uegnet til fortsat ansættelse. I sager om afsked som følge af straffedom skal der fx indgå en vurdering af overtrædelsens art og omfang samt strafudmålingen, jf. FOB 1990, side 403.

9.1.12.8. Partsanbringender

I begrundelsen skal der tillige i fornødent omfang tages stilling til eventuelle partsanbringender, dvs. argumenter og synspunkter, som parten har fremført i sagen. Hvis parten har anført argumenter, som myndigheden anser for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv tillægger stor vægt, bør det kort angives, at disse ikke er tillagt betydning, således at den pågældende kan se, at myndigheden har været opmærksom på argumenterne.

9.1.12.9. Begrænsning

Om begrænsning af begrundelsens indhold henvises til forvaltningslovens § 24, stk. 3.

9.1.13. Klagevejledning

Afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, indeholde en vejledning om klageadgang, jf. forvaltningslovens § 25, stk. 1. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende medhold.

Vejledningen skal indeholde oplysning om klageinstans og om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder oplysninger om en eventuel tidsfrist. Vejledningen skal også i fornødent omfang indeholde oplysning om, hvorvidt der inden for det pågældende sagsområde gælder særlige begrænsninger i klageinstansens kompetence.

9.1.14. Underskrift

Der er pr. 1. januar 2014 gennemført en generel regulering i forvaltningsloven af spørgsmålet om underskriftskrav, jf. lovens § 32 b. Reglerne indebærer, at i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal de dokumenter, der udgår fra myndigheden, være forsynet med en personlig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt. Dette gælder dog ikke for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehandling, og heller ikke for dokumenter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væsentlige.

9.1.15. Tavshedspligt

Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 1, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c - 152 f, med hensyn til en række oplysninger, herunder bl.a. oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, jf. bestemmelsens stk. 1, nr. 1.

Hvilke oplysninger der er undergivet tavshedspligt, er nærmere angivet i forvaltningslovens § 27, stk. 1-7. 

Tavshedspligten bortfalder ikke med ansættelsens ophør. Også efter dette tidspunkt er tidligere offentligt ansatte bundet af deres tavshedspligt, således at de pågældende ikke uberettiget må videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, som de pågældende har fået kendskab til i forbindelse med tjenesten.

9.1.15.1. Afsked af overenskomstansatte

Ved uansøgt afsked af en overenskomstansat skal organisationen ifølge overenskomsten normalt samtidig have skriftlig meddelelse om opsigelsen. Meddelelsen kan gives i form af en kopi af opsigelsesskrivelsen, medmindre denne indeholder oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten, jf. kapitel 31.

9.1.15.2. Afsked af tjenestemænd

Ved uansøgt afsked af en tjenestemand er der i henhold til TL § 31, stk. 1, pligt til at høre vedkommende centralorganisation, jf. kapitel 31. I forbindelse med denne lovbestemte høring kan der videregives fortrolige oplysninger i nødvendigt omfang, jf. FOB 1990, side 376.

I tilfælde, hvor der er indhentet en udtalelse fra Helbredsnævnet, skal høringen også omfatte nævnets konklusion med hensyn til vurderingen af, om tjenestemandens erhvervsevne er nedsat i en sådan grad, at den pågældende er ude af stand til at varetage tjenestemandsstillingen. De helbredsoplysninger, der fremgår af eller ligger til grund for nævnets udtalelse, kan derimod ikke videregives til centralorganisationen uden tjenestemandens samtykke.

9.1.16. Videregivelse og indhentning af oplysninger

9.1.16.1. Videregivelse af oplysninger

Videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed er reguleret af reglerne i persondataloven, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1.

For videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed gælder således reglerne i persondatalovens § 5, stk. 1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, stk. 1, § 38 og § 40, jf. i øvrigt afsnit 9.8.  

Videregivelse af oplysninger af fortrolig karakter, som ikke er personoplysninger, er reguleret af forvaltningslovens § 28, stk. 2-5. Sådanne oplysninger må kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når

1) den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke,
2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller
3) det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Helbredsoplysninger, som Moderniseringsstyrelsen som pensionsmyndighed har tilvejebragt til brug for afgørelser om ret til tjenestemandspension, kan kun videregives, hvis tjenestemanden eller tjenestemandspensionisten har givet samtykke hertil, jf. TPL § 32, stk. 2.

Hvis en ansættelsesmyndighed fx mener at have behov for at se sådanne helbredsoplysninger i forbindelse med overvejelser om afsked, omflytning, genansættelse mv., kan disse således kun videregives fra Moderniseringsstyrelsen med tjenestemandens eller tjenestemandspensionistens samtykke. 

9.1.16.2. Indhentning af oplysninger

Efter forvaltningslovens § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Der gælder et tilsvarende ulovbestemt forbud mod at skaffe sig ikke-fortrolige oplysninger.

I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 1.

Det gælder dog ikke, jf. 29, stk. 2, hvis

  • ansøgeren har givet samtykke,
  • andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov eller
  • særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

Om indhentelse af straffeattest mv. i forbindelse med ansættelse henvises til kapitel 15.

Kapitel 9. Sidst revideret 29.06.17