9.2. Offentlighedsloven

9.2.1. Lovens område

Retten til aktindsigt for personer, der ikke er part i en sag (herunder en personalesag), er reguleret i offentlighedsloven.

Loven omhandler bl.a. al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning.

Loven er uddybet i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen.

9.2.2. Aktindsigt i personalesager

9.2.2.1. Hovedregel

Efter offentlighedsloven er "sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste" undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 1.

Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. lovens § 21, stk. 2. Det vil typisk sige, at sager, der oprettes ved en medarbejders tiltræden, og på hvilke der løbende lægges oplysninger om den pågældendes lønforhold, ferieregnskab, sygelister, personalebedømmelser mv., som udgangspunkt ikke er undergivet aktindsigt, jf. dog nedenfor.

9.2.2.2. Undtagelser

Der er i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold ret til aktindsigt i oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser, jf. offentlighedslovens § 21, stk. 3. Det gælder dog ikke i sager om ansættelse og forfremmelse.

Af lovbemærkningerne fremgår, at retten til aktindsigt i den ansattes uddannelse både omfatter uddannelse før ansættelsen og efteruddannelse, men ikke eksamenskarakterer.

Det fremgår endvidere, at der kun er ret til aktindsigt i nuværende og tidligere arbejdsopgaver, men ikke i hvilke arbejdsopgaver den ansatte skal varetage fremover, eller hvilke kurser den pågældende skal gennemgå.

Retten til aktindsigt i den ansattes lønmæssige forhold omfatter ikke kun grundløn, men også fx merarbejdsvederlag, kvalifikations- og funktionstillæg, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. De nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg eller indgåelse af aftale om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af loven.

For ansatte i chefstillinger, det vil typisk sige stillinger som kontorchef og højere, gælder desuden, at disciplinære reaktioner af advarsel eller derover er omfattet af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt inden for et tidsrum af 2 år efter, at den endelige afgørelse blev truffet, jf. § 21, stk. 3, 2. og 3. pkt.

At kun disciplinære reaktioner i form af advarsel eller derover er undergivet aktindsigt, betyder at der skal være tale om en egentlig sanktion. Der er ikke aktindsigt for så vidt angår "tjenstlige tilkendegivelser", herunder henstillinger, påmindelser mv. i anledning af forhold, som ansættelsesmyndigheden finder kritisable, men som ikke giver grundlag for at iværksætte en egentlig disciplinærforfølgning.

Det er kun oplysninger om selve den disciplinære reaktion, der er undergivet aktindsigt, dvs. ansættelsesmyndighedens skrivelse med den endelige afgørelse i sagen. Andre dokumenter og oplysninger i sagen, fx udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning, er ikke omfattet. Oplysninger i afgørelsen, som ikke særligt angår den disciplinære reaktion, skal bedømmes i overensstemmelse med de almindelige regler i § 21, stk. 2, og stk. 3, 1. pkt. Det indebærer fx., at en eventuelt angivet privat adresse i afgørelsen ikke er undergivet aktindsigt.

At oplysninger om navn, stilling, uddannelse mv. er undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler betyder, at de ikke kan undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelsen i § 21, stk. 2. Spørgsmålet om aktindsigt i oplysningerne skal i stedet afgøres efter lovens almindelige regler.

9.2.2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter, jf. §§ 23-25.

Som interne dokumenter anses efter lovens § 23:

  • dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,
  • dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få brug for embedsværkets rådgivning og bistand, og
  • dokumenter, der efter § 25 udveksles i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Interne dokumenter mister som udgangspunkt deres "interne" karakter, når de afgives til udenforstående, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde, jf. § 23, stk. 2.

En brevveksling med en medarbejder om dennes egne personalemæssige forhold er ikke intern, fordi medarbejderen deltager i brevvekslingen som part i den pågældende sag og ikke på myndighedens vegne.

Efter § 27 er endvidere en række særlige dokumenter, herunder bl.a. myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres, undtaget fra aktindsigt, jf. § 27, nr. 4.

Ligeledes kan aktindsigten være begrænset i medfør af lovens §§ 30 -32.

Endelig kan aktindsigt begrænses efter lovens § 33, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af visse væsentlige hensyn.

Efter § 33, nr. 1, kan retten til aktindsigt således bl.a. begrænses, når det er nødvendigt for at forebygge lovovertrædelser.

Bestemmelsen antages endvidere at give mulighed for fx at tilbageholde navnet på og eventuelt andre oplysninger om en sagsbehandler, hvis der er konkret formodning for, at den pågældende ellers vil blive udsat for repressalier. I FOU 2014.18 udtalte Ombudsmanden, at en anmodning om aktindsigt, der havde til formål at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål i forbindelse med myndighedens uddeling af tilskud, kunne siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål. Myndighedens ønske om at undgå urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte kunne således ikke tilgodeses ved at nægte aktindsigt i de pågældende medarbejderes navne og initialer.

Derudover kan retten til aktindsigt efter § 33, nr. 5 - den såkaldte generalklausul - begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. I FOU 2015-24 fandt Ombudsmanden ikke tilstrækkelig anledning til at kritisere et afslag på aktindsigt i borgerens "egen sag" - dvs. egenacces. Borgerne havde udøvet chikane af særdeles grov karakter. Derfor fandt Ombudsmanden, at der var afgørende hensyn, som talte imod at give borgeren egenacces. I øvrigt kan en anmodning om aktindsigt afslås, såfremt anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål el. lign, som reguleret i den såkaldte chikanebestemmelse, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, 2. pkt.

9.2.2.4. Ekstraheringspligt

Interne dokumenter, som er undtaget fra retten til aktindsigt, er omfattet af den såkaldte ekstraheringspligt, som er fastsat i § 28, stk. 1, og § 29, stk. 1. Det indebærer, at der efter omstændighederne er ret til indsigt i oplysninger i et internt dokument om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, samt i oplysninger om henholdsvis eksterne faglige vurderinger (også i ikke-endelig form) og interne faglige vurderinger i endelig form.

Ansættelsesmyndigheden har derfor pligt til at uddrage disse oplysninger. Det kan ske ved at skrive de oplysninger, der er undergivet aktindsigt, over i et andet dokument, eller ved at dække de oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, således at oplysningerne ikke fremgår af det udleverede dokument.

9.2.2.5. Meroffentlighed

Myndigheden skal efter offentlighedslovens § 14 i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overveje, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler om behandling af personoplysninger.

Dette gælder efter § 14, stk. 2, også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter §§ 19-21, herunder personalesager.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter § 14, må der foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken, svagheden eller fraværet af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn.

9.2.2.6. Orientering af den ansatte

Den ansatte antages ikke at være part i en sag om aktindsigt i den pågældendes personalesag. Det vil sige, at der ikke efter forvaltningsloven er pligt til at partshøre den ansatte, hvis der begæres aktindsigt i dennes personalesag.

Fremsættes der begæring om aktindsigt i en personalesag, skal myndigheden underrette den ansatte herom snarest med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen, jf. offentlighedslovens § 41, 1. pkt. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, skal myndigheden underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret, jf. § 41, 2. pkt.

9.2.2.7. Krav til begæringen

En begæring om aktindsigt skal ikke opfylde særlige formkrav. Der er således ikke hjemmel til at stille krav om, at den, der anmoder om aktindsigt i fx en personalesag, skal begrunde begæringen eller godtgøre at have en særlig interesse i sagen.

Begæringen skal dog indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres, og angive det tema, sagen eller dokumentet vedrører, jf. offentlighedslovens § 9. En angivelse af en konkret sags journalnummer i en anmodning om aktindsigt vil være tilstrækkelig til, at myndigheden mv. ikke vil kunne afslå at behandle anmodningen, selv om kravet om angivelse af tema ud fra en principiel betragtning ikke kan siges at være opfyldt.

En begæring om aktindsigt kan imidlertid afslås, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug eller anmodningen må antages at tjene et retsstridigt formål e.l., jf. lovens § 9, stk. 2, nr. 1 og 2. Ombudsmanden har i FOU 2014.22 og i FOU 2014.36 udtalt sig om vigtigheden af dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, inden der træffes afgørelse, om hvorvidt begæringen skal imødekommes eller afslås.

Der vil desuden kunne gives afslag på begæringer om aktindsigt i klare tilfælde af misbrug som fx, hvor der i chikanehensigt gentagne gange begæres aktindsigt i de samme dokumenter, eller hvor der begæres aktindsigt i et meget stort antal sager, der helt klart er uden interesse for den, der fremsætter begæringen.

Kapitel 9. Sidst revideret 06.01.17